后来宋朝政府以帛换马，但也没有解决问题，原因是帛并非牧区所必需的物资，在交易中仍处于弱势地位，同样无法控制定价权，又造成了“马贵帛贱”的情况，往往需要数十匹帛才能换回一匹马，仅从生产成本的角度考虑就很不公平。
不过，宋朝政府很快发现自己手中也有一样“拳头产品”， 那就是茶叶。牧区的食物结构主要是牛羊肉和乳酪制品，属高蛋白、高热量食物，不容易消化，而茶叶具有解油腻、助消化的作用，同时还能补充因蔬菜水果不足而导致的维生素缺乏问题，是牧区百姓离不了的生活必需物资，宋人洪中孚说“蕃部日饮酥酪， 恃茶为命” ，宋臣王襄也说“ 蕃食肉酥， 必得蜀茶而后生”，听起来有些夸张，但牧区的确存在“一日无茶则滞，三日无茶则病”的谚语。
如同优质马匹是牧区的特产而宋朝无法自给自足一样，茶叶也是宋朝的特产而牧区无法自产，茶树对气温、降水量、土质、地形等条件都有严苛限制，少一点不行、多一点也不行，这使得茶树生长限定在了较为有限的范围，广大西北及北部牧区不在这一范围内，而宋朝的产茶区非常多，仅东南十路就有60个州、242个县产茶，每年茶叶产量达数千万斤，此外四川也大量产茶，每年产量在3000万斤左右。几乎取之不尽的茶叶资源如果运用得好，无疑可以抵消贸易对手在马匹上的优势，以茶易马势在必行。
集中管理
宋朝的对外贸易机构最早是市舶司， 这是设置在边镇的官方贸易机构， 宋神宗元丰二年（1079年）在秦州、熙州、河州、岷州和通远军设立了市易务，之后又增加兰州，朝廷在汴梁设置提举市易务，对各地的市易务进行管理，提举市易务后更名为都提举市易司， 简称市易司，由于买马是其最重要的职责之一，所以在此基础上后来又专门成立了买马司。
茶叶贸易也越来越受到重视，为加强茶叶贸易的管理，宋朝政府又成立了茶场司，该机构与买马司并行，各司其职，一个负责买马，一个负责卖茶。由于分工不同，又互不隶属，这两个机构的“ 行动步调” 经常不一致，茶场司更关心茶叶能否卖个好价，对于买马的事并不关心， 而买马司希望把最优质的茶叶资源控制起来，将茶叶与马匹直接挂钩， 在“ 卖高价” 和“ 换马匹”两个不同的目标上，买马司更倾向于后者。
两个主管部门无法协调一致，不仅削弱了宋朝在外贸上的优质，而且遇到问题时两个部门还经常“掐架”，比如茶场司获利不理想时就指责是买马司的干扰，而买马司完不成马匹采购任务时就指责茶场司不配合。一开始，朝廷没有意识到问题的严重性，只采取了一些技术性措施缓解矛盾，如“ 递年买马， 冬季常多，夏季常少，春季多少不常”，即根据茶叶生产的季节性特点调整马匹采购的节奏，这样做虽在一定程度上缓解了矛盾，但没有解决根本问题。
宋朝政府终于认识到买马司和茶场司的分置是问题产生的根源，要解决根本问题，扭转对外贸易中的不利局面，就必须将这两个机构合并。宋神宗熙宁八年（1075年），负责茶场司官员李杞谏言：“卖茶买马，固为一事，乞同提举买马。”朝廷批准了这项建议，正式将茶场司和买马司合并为大提举茶马司，简称“茶马司”，买马、卖茶都由该机构负责。
茶马司成立后，将之前设在各地的相关机构整合为买茶场、卖茶场和买马场，其负责官员不再由各地的转运使等官员兼任， 而由茶马司直接任命和管理，实行“ 垂直领导” 。朝廷制定了《推赏磨勘》《买马赏罚指挥》等考核管理办法，明确了官员的业绩考核指标和奖惩、升降标准，其中对设于朝廷的茶马司官员实行综合性指标考核，既考核茶叶销售的收益，也考核马匹采购的数量和质量，保证主要目标不会偏废。
严格专卖
茶叶虽然是宋朝对外贸易中的“拳头产品”，但毕竟它不属于稀缺作物，总产量很大，如果充分“放开搞活”，一切都由市场说了算，那么就会产生利益驱使，形成茶农、茶商之间的恶性竞争，有条件的各地官府和百姓会为自身利益考虑而不断扩大茶树栽种面积，茶商们也会将茶叶不加控制地输往牧区，之后竞相压价，“ 马贵茶贱” 的一幕将重演， 不利于形成茶叶的竞争优势，更无法发挥茶叶在换马中的特殊作用。
为了不让一手好牌打成“烂牌”，宋朝在成立茶马司的同时还实行了榷茶制度， 也就是对茶叶实行严格管制和国家专卖。茶马司统一管理茶叶的生产、运输和交易，先划定“内销区”和“外销区”，“外销区”的茶叶只能卖给买茶场， 任何官员、商人和百姓都不得私自贩运， 为此各地设置了大量的买茶场， 仅陕西就多达50多处。“ 内销区”的茶叶可以“听民自卖”， 但“禁其出境”。买茶场收购的茶叶经专门渠道运往指定的边镇后， 改由卖茶场和买马场共同负责对外贸易，首先用来换马，其次才是一般性销售。
茶马司成立后宋朝政府还颁布了《买马场法》，强调“蕃部马入汉界，并令入买马场”，规定马匹交易只能在买马场进行， 还规定只能用马匹来交换茶叶， 不得交换其他物资。马匹交易对象受限后，定价权就不再由卖方决定，而是双方互相协商解决， 茶马司趁机提出分等计价、随市定价等原则，从而扭转了马匹采购中的不利局面。
对于违禁进行茶叶交易的，宋朝政府给予了严厉打击，制定了茶科罪则。对于按规定必须卖给官家的茶叶，茶农如隐匿不卖，一经发现将严厉处罚；对于将茶叶藏匿在一般货物中带往边镇或牧区的，一经发现将处以重罪，货值达到3贯以上的将被“刺面”；对于将茶种、茶苗等贩入牧区的更定为重罪，发现后相关人员“一律并流三千里”，发生此类事件的州县也犯失察罪， “当职官并徒二年科罪”。
茶马司的设立以及榷茶制度的严格执行，保证了宋朝政府在茶马贸易中始终占据着主导权。通过茶马贸易，宋朝政府基本解决了对优质战马的需求，宋初每年从牧区采购的马匹约5000匹，茶马司成立后很快可达3万匹以上，而茶叶与马匹之间的比价也一直控制在约2驮（200斤）茶叶交换1匹马的合理水平，没有出现大的价格波动， 为宋朝政府节约了大量铜钱和其他物资。
同时，在茶马贸易中有成千上万的商人长年奔波在中原王朝与周边各少数民族政权之间，通过贸易这种和平方式保证了双方的物资需求，也在一定程度上加强了各民族之间的交流与融合。
文章来源：《中国发展观察》杂志2018年第12期
题图取自网络
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